Каб пераканацца ў тым, што развіццё Беларусі замарудзілася каля 30 гадоў таму, нават неабавязкова параўноўваць яе эканамічныя паказчыкі з лічбамі суседзяў. Дастаткова зірнуць на карту адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу (АТП) краіны, якая на ўзроўні абласцей і раёнаў амаль не змянілася з моманту распаду СССР. Створаная для патрэбаў адміністрацыйна-каманднай планавай эканомікі і «замарожаная» з канца 1980-х сістэма АТП Беларусі адлюстроўвае эканамічную, дэмаграфічную і транспартную рэальнасць тых часоў. Пры гэтым адміністрацыйна-тэрытарыяльнае ўладкаванне ўсіх без выключэння суседзяў Беларусі за гэтыя гады было прыкметна рэфармаванае, адлюстраваўшы эканамічныя і сацыяльныя змены, якія адбываліся ў гэтых краінах. Чаму і як менавіта змяняўся АТП Латвіі, Літвы, Польшчы, Украіны і Расіі пасля распаду сацлагера? І ці знойдзецца ў іх досведзе нешта карыснае для Беларусі?
Якая наогул розніца, як краіна падзеленая, і ў чым заключаецца праблема Беларусі?
Апошняя змена ў «раённай» сетцы АТП Беларусі адбылося яшчэ за савецкай уладай, калі ў 1989 годзе ў Магілёўскай вобласці для перасяленцаў з пацярпелых ад аварыі на Чарнобыльскай АЭС мясцовасцяў быў утвораны Дрыбінскі раён. А на ўзроўні абласцей карта Беларусі істотна змянялася аж у 1960 годзе, калі Маладзечанская вобласць была падзеленая паміж Мінскай, Віцебскай і Гродзенскай.
Сучасная сістэма падзелу Беларусі на вобласці, раёны і сельсаветы «заточаная» пад адміністрацыйна-камандную сістэму, ва ўмовах якой не асабліва важна, напрыклад, тое, у якой частцы вобласці знаходзіцца яе адміністрацыйны цэнтр. Сапраўды, якая розніца, адкуль аддаваць загады і куды пасылаць справаздачы аб ураджайнасці і надоях? У выніку чатыры з шасці абласных цэнтраў Беларусі знаходзяцца на ўскраінах сваіх абласцей. І сур’ёзна хворым жыхарам Паставаў або Смаргоні лягчэй і хутчэй дабрацца да медыцынскіх установаў Мінска, чым да іх «родных» абласных бальніц у Віцебску ці Гродне.
Будучыня адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу Беларусі абавязкова мусіць улічыць і велізарныя змены ў дэмаграфіі Беларусі. Пацярпелы ад аварыі на Чарнобыльскай АЭС Краснапольскі раён Магілёўскай вобласці яшчэ ў 1989 годзе насяляла амаль 21 тысяча чалавек, а ў 2022 годзе тут засталося ўсяго 9,1 тысячы чалавек. Дзесяцігоддзі стабільнасці не прайшлі бясследна і для размешчанага на крайняй поўначы краіны Расонскага раёна Віцебскай вобласці — яго насельніцтва скарацілася з 15,4 тысячы чалавек у 1989 годзе да 8,7 тысячы ў 2022-м. Па шчыльнасці насельніцтва (4,5 чал/км²) гэты раён цяпер супастаўны з Канадай (4,3 чал/км²) і Сібірру (3,9 чал/км²).
З іншага боку, насельніцтва Мінскага раёна вырасла да 265 тысяч чалавек са 147,6 тысячы ў 1996 годзе. Цяпер толькі ў адным Бараўлянскім сельсавеце Мінскага раёна (то-бок адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінцы (АТА) трэцяга ўзроўню) жыве больш за 50 тысяч чалавек — то-бок амаль у шэсць разоў больш, чым ва ўсім Расонскім раёне (АТА вышэйшага, другога, узроўню).
Важна, што перыферыйныя сельскагаспадарчыя раёны, якія імкліва выміраюць, утрымліваюць поўны і не танны для бюджэту камплект старшыняў райвыканкамаў, іх намеснікаў, ідэолагаў, рэдакцый раённых газет, ваенных камісарыятаў, РУУС і гэтак далей.
Нельга сказаць, што цяперашнія ўлады Беларусі зусім не бачаць праблемы і ніяк на яе не рэагуюць. Для аптымізацыі сістэмы дзяржаўнага кіравання ў 1996−2013 гадах скасавалі 27 гарадоў абласнога падпарадкавання праз іх аб’яднанне з навакольнымі раёнамі. Так, у 1997 годзе са «сваімі раёнамі» былі аб’яднаныя Дзяржынск, Добруш, Крычаў, Навагрудак і Баранавічы, а ў 2013 годзе — Орша і Полацк. У выніку ў Беларусі засталося толькі 10 гарадоў абласнога падпарадкавання (пяць абласных цэнтраў, а таксама Жодзіна, Наваполацк, Баранавічы, Пінск і Бабруйск). Узбуйняюцца і сельсаветы — як, напрыклад, у выпадку з Відзаўскім сельсаветам Браслаўскага раёна, у склад якога ўвайшлі ранейшыя Відзаўскі пасялковы савет, Казянскі і Дрысвяцкі сельсаветы.
Але гэтыя касметычныя захады дазваляюць вырашыць толькі частку праблем (скарачаючы выдаткі на ўтрыманне ліквідаваных гарвыканкамаў) і адначасова павялічваюць іншыя — такія, як велізарны дысбаланс у насельніцтве раёнаў. Так, пасля аб’яднання Полацка і Полацкага раёна ўтварыўся раён з колькасцю насельніцтва больш чым 100 тысяч чалавек — і гэта побач са згаданым вышэй Расонскім раёнам з насельніцтвам менш чым 9 тысяч чалавек.
Адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел савецкай рэспублікі з планавай эканомікай і ўзроўнем урбанізацыі 65% не вельмі пасуе незалежнай дзяржаве з рынкавай эканомікай і урбанізацыяй 78%. Неадпаведнасць наяўнаму стану рэчаў з кожным годам усё больш заўважная. І рэч тут не толькі ў сетцы адміністрацыйных межаў на карце. Сістэма, у якой мясцовая ўлада прадстаўленая прызначанымі з цэнтра чыноўнікамі, выглядае страшна архаічнай для еўрапейскай дзяржавы XXI стагоддзя.
Краі Латвіі
Пераўтварэнні, праз якія прайшоў адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел суседзяў Беларусі, шмат у чым абумоўлены патрабаваннямі Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання. Гэты дакумент ратыфікаваны ўдзельнікамі Савета Еўропы, а таксама Расіяй, выключанай з арганізацыі ў сакавіку 2022 года за агрэсію супраць Украіны (Беларусь у Савет Еўропы ніколі не ўваходзіла і Хартыі не ратыфікавала). Гэты дакумент абвяшчае, што:
«органы мясцовага самакіравання — адна з галоўных асноваў любой дэмакратычнай краіны. Права грамадзян удзельнічаць у кіраванні дзяржаўнымі справамі адносіцца да дэмакратычных прынцыпаў, якія падтрымліваюць усе дзяржавы — чальцы Савета Еўропы і можа быць непасрэдна рэалізаванае менавіта на мясцовым узроўні».
Відаць, самай радыкальнай рэформай АТП сярод суседзяў Беларусі можа пахваліцца Латвія. Пасля распаду СССР яна, як і Беларусь, атрымала ў спадчыну савецкую сістэму, у адпаведнасці з якой дзялілася на 26 раёнаў і 7 гарадоў рэспубліканскага падпарадкавання. Адзінак абласнога звяна на момант аднаўлення незалежнасці ў Латвіі не было, хоць у 1950-х у якасці эксперыменту яна дзялілася на Даўгаўпілскую, Ліепайскую і Рыжскую вобласці. Раёны савецкай Латвіі дзяліліся на гарады раённага падпарадкавання (каля 70) і сельскія саветы, якія ў пачатку 1990-х былі перайменаваныя ў традыцыйныя для Латвіі воласці (на латышскай — pagasti) і пэўны час выступалі ў ролі найніжэйшай прыступкі мясцовага самакіравання ў сельскай мясцовасці. Воласцяў налічвалася каля 500 (іх колькасць паступова скарачалася).
Пачынаючы з 1998 года Латвія за некалькі падыходаў памяняла сваю сістэму АТП з двухузроўневай (1-ы ўзровень — раёны і гарады рэспубліканскага падпарадкавання, 2-і ўзровень — астатнія гарады і воласці) на аднаўзроўневую. У адпаведнасці з гэтай задумай уся тэрыторый краіны мусіла дзяліцца на гарады і краі (novadi), кожны з якіх быў бы адзінкай мясцовага самакіравання. У рамках гэтага працэсу адбывалася зліццё ў краі некалькіх суседніх воласцяў і невялікіх гарадоў, прычым значная роля ў працэсе вызначэння межаў новых краёў належала мясцовым жыхарам: прадугледжвалася, што сам працэс аб’яднання мусіць адбывацца з ініцыятыве знізу. Паралельна скасоўваліся раёны, кіраўніцтва якіх у савецкай сістэме прызначалася з цэнтра, а іх паўнамоцтвы перадаваліся краям, улады якіх выбіраліся ўжо мясцовымі жыхарамі.
Нельга сказаць, што рэформа праходзіла гладка. Яна зацягнулася, тэрміны яе завяршэння пераносіліся некалькі разоў. Ініцыятывы ад самакіраванняў воласцяў было недастаткова — таму яе давялося падганяць з дапамогай грашовых датацый з дзяржаўнага бюджэту тым рэгіёнам, якія здолелі самаарганізавацца ў краі. Акрамя таго, было дазволена ўтвараць краі не толькі праз зліццё воласцяў і невялікіх гарадоў, але і з дапамогай перайменавання асобных густанаселеных воласцяў — чым скарысталіся воласці Рыжскага раёна. З іншага боку, у некаторых раёнах (Гулбенскі, Алуксненскі) у склад новаўтвораных краёў увайшлі адразу ўсе воласці, то-бок межы краёў супалі з межамі скасаваных раёнаў.
У 2008 годзе час, адведзены для добраахвотнага ўтварэння краёў, скончыўся, і за справу ўзялася дзяржава. Даводзячы да канца распачатую рэформу, цэнтральныя ўлады кіраваліся, сярод іншага, наступнымі правіламі:
-
тэрыторыя краю мусіць быць геаграфічна адзінай (гэта значыць не падзеленай на часткі, без анклаваў і эксклаваў);
-
у краі мусіць жыць не менш за 4 тысячы чалавек;
-
на тэрыторыі краю мусіць знаходзіцца горад ці вёска з насельніцтвам не менш за 2 тысячы чалавек;
-
адлегласць ад любога населенага пункта краю да яго адміністрацыйнага цэнтра мусіць складаць не больш за 50 км.
У выніку замест 33 адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак першага ўзроўню і больш чым 500 другога ўзроўню да 2009 года Латвія была падзеленая на 110 краёў і 9 буйных гарадоў рэспубліканскага значэння. У 2021 годзе адбылося ўзбуйненне адміністрацыйных адзінак — цяпер у Латвіі налічваецца 36 краёў і 7 гарадоў рэспубліканскага значэння.
Пры гэтым у краіне яшчэ існуе нефармальны падзел на пяць гістарычна-культурных рэгіёнаў — Відземе, Курземе, Земгале, Латгале і Селія. Для зручнасці захоўваецца і падзел краёў на воласці — але яны больш не адміністрацыйныя адзінкі.
Рэформы АТП Латвіі прывялі да адмовы ад двухузроўневай сістэмы АТП і пераходу на аднаўзроўневую, а таксама зменшылі агульную колькасць адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак больш чым у 12 разоў. Гэта было выклікана як змяншэннем колькасці насельніцтва краіны, так і жаданнем аптымізаваць выдаткі на ўтрыманне бюракратычнага апарата. Паралельна з гэтым мясцовае самакіраванне атрымала паўнамоцтвы, якія ў часы СССР мелі чыноўнікі і партыйныя функцыянеры, што прызначаліся цэнтральнай уладай .
Паветы Літвы
Напярэдадні распаду Савецкага Саюза Літоўская ССР уключала 44 раёны і 11 гарадоў рэспубліканскага падпарадкавання. Раёны падзяляліся на сельсаветы, пасёлкі гарадскога тыпу і невялікія гарады раённага падпарадкавання. Як і Латвія, у 1950-х Літва дзялілася на вобласці — Віленскую, Каўнаскую, Клайпедскую, Шаўляйскую — але гэты эксперымент быў непрацяглым.
У незалежнай Літве мясцовыя самакіраванні былі арганізаваныя на ўзроўні раёнаў савецкага перыяду. За невялікім выключэннем яны супадаюць з былымі раёнамі і гарадамі рэспубліканскага падпарадкавання савецкай Літвы. Самакіраванні (муніцыпалітэты, па-літоўску savivaldybės) дзеляцца на староствы (seniūnijos), што прыкладна адпавядаюць былым сельсаветам — цяпер у краіне іх 524. Староствы могуць дзяліцца на яшчэ драбнейшыя адзінкі — сенюнайціі (seniūnaitija).
Акрамя таго, самі літоўскія самакіраванні з’яўляюцца адміністрацыйна-тэрытарыяльнымі адзінкамі (АТА) другога ўзроўню, бо аб’яднаныя ў буйннйшыя паветы (apskritis). Зрэшты, літоўскія паветы былі паўнавартаснымі АТА толькі да 2010 года. Тады імі кіравалі прызначаныя ўрадам начальнікі паветаў, асноўны абавязак якіх заключаўся ў кантролі над выкананнем самакіраваннямі законаў і Канстытуцыі Літвы. Пасады начальнікаў паветаў былі скасаваныя 1 ліпеня 2010 года, і з таго моманту паветы ў Літве з’яўляюцца толькі тэрытарыяльнымі адзінкамі — але не адміністрацыйнымі. Цяпер яны выкарыстоўваюцца, напрыклад, для патрэбаў статыстыкі.
Такім чынам, двухузроўневы АТП Літоўскай ССР у незалежнай Літве трансфармаваўся ў чатырохузроўневы, які з 2010 года, пасля таго як паветы пазбавіліся адміністрацыйных функцый, ператварыўся ў трохузроўневы. Яго асаблівасцю стала тое, што самакіраванні дзеляцца на драбнейшыя адзінкі — староствы і сенюнайціі, кіраўнікі якіх таксама выбіраюцца жыхарамі шляхам дэмакратычных выбараў.
Ваяводствы Польшчы
Ад Польскай Народнай Рэспублікі дэмакратычная Польшча атрымала ў спадчыну двухузроўневую сістэму АТП, якая складалася з 49 ваяводстваў і каля 2000 гмінаў. Такі падзел на дробныя ваяводствы, які выключаў прамежкавае гістарычнае дзяленне ваяводстваў на паветы, з’явілася ў 1975 годзе. Афіцыйна лічылася, што рэформа 1975 года мусіць прыстасаваць АТП краіны да патрэбаў паскоранага сацыяльна-эканамічнага развіцця, палепшыць кіраванне народнай гаспадаркай і зрабіць эфектыўнейшай працу дзяржаўных органаў. Сапраўднай жа прычынай мог быць страх цэнтральнай камуністычнай улады перад сілай рэгіянальных цэнтраў і іх мясцовых лідараў. Як пісаў у сваім дзённіку міністр культуры Юзаф Тэйхма, сапраўднай мэтай аўтараў рэформы 1975 года было стварэнне такой адміністрацыйнай і кадравай сістэмы, каб нідзе, акрамя будынка Цэнтральнага камітэта Польскай аб’яднанай рабочай партыі, не было «моцных» людзей.
У 1999 годзе Польшча атрымала новую сістэму АТП, якая радыкальна адрознівалася ад папярэдняй. Колькасць ваяводстваў скарацілася да 16, у сістэму АТП вярнуліся традыцыйныя адзінкі другога ўзроўню — паветы і гарады на правах паветаў, самакіраванні якіх атрымалі значныя правы. Паветы, у сваю чаргу, дзеляцца на гміны, якія таксама маюць абіраныя мясцовымі жыхарамі органы самакіравання. Прыкметная частка паўнамоцтваў і рэсурсаў, што знаходзіліся раней у руках ваяводаў, была перададзеная на розныя ўзроўні мясцовага самакіравання. Паводле стану на 1 студзеня 2022 года, 16 польскіх ваяводстваў дзяліліся на 380 адзінак другога ўзроўню (314 паветаў і 66 гарадоў на правах паветаў) і на 2477 адзінак трэцяга ўзроўню (1513 сельскіх, 302 гарадскіх і 662 гарадска-сельскіх гмін).
Грамады Украіны
Украіна прыступіла да перабудовы савецкай адміністрацыйна-тэрытарыяльнай сістэмы досыць позна — у 2015 годзе. На АТА першага ўзроўню яна пакуль амаль не адбілася — як і ў часы позняга СССР, Украіна складаецца з 24 абласцей, двух гарадоў з асаблівым статусам (Кіева і Севастопаля) і Аўтаномнай Рэспублікі Крым (у перыяд распаду Савецкага Саюза — Крымскай АССР). Але на другім і трэцім узроўнях змены вельмі прыкметныя. Рэформа АТП Украіны праходзіла ў рамках працэсу дэцэнтралізацыі — стварэння ўмоваў для фармавання эфектыўнай і адказнай мясцовай улады, здольнай забяспечыць камфортнае і бяспечнае асяроддзе для жыцця людзей па ўсёй краіне. Дэцэнтралізацыя прадугледжвае пашырэнне паўнамоцтваў органаў мясцовага самакіравання і суправаджаецца пераразмеркаваннем рэсурсаў на іх карысць. У прыватнасці, мясцовае самакіраванне на ўзроўні грамады ва Украіне распараджаецца:
-
падаткам на даходы фізічных асобаў (у памеры 60%);
-
падаткам на маёмасць (100%);
-
адзіным падаткам для малога бізнесу (100%);
-
акцызны падатак з рознічнага гандлю (тытунь, алкаголь, нафтапрадукты, 5%);
-
падаткам на прыбытак установаў камунальнай уласнасці на тэрыторыі грамады (100%);
-
плацяжамі за аказанне адміністрацыйных паслуг (100%);
-
экалагічным падаткам (25%).
Першым этапам рэформы АТП Украіны стала стварэнне тэрытарыяльных суполак (грамад), якія арганізоўваліся шляхам добраахвотнага аб’яднання сельскіх, пасялковых і гарадскіх саветаў, што мяжуюць адзін з адным. У цэлым гэта было падобна да стварэння краёў у Латвіі. Працэс заняў шэсць гадоў (з 2015 па 2020 год), пачаўшыся за прэзідэнтам Пятром Парашэнкам і скончыўшыся за Уладзімірам Зяленскім. З прыкладна 11 500 сельсаветаў, пасялковых і гарадскіх саветаў было створана 1470 грамад.
У 2020 годзе прыйшла чарга раёнаў і гарадоў раённага падпарадкавання, на якія, як і ў Беларусі, дзяліліся ўкраінскія вобласці. Усяго іх было да рэформы 490 — а стала 136. То-бок калі раней сярэдні ўкраінскі рэгіён дзяліўся прыкладна на 20 раёнаў, то цяпер іх у кожнай вобласці каля 5 (на практыцы — ад 3 у Хмяльніцкай, Чарнавіцкай і Тэрнопальскай абласцях да 10 у Крыме). У выніку ва Украіне цяпер раёнаў толькі крыху больш, чым у Беларусі (дзе іх 118), хоць па колькасці насельніцтва паўднёвая суседка пераўзыходзіць РБ у 4 разы.
Асноўная сутнасць украінскай адміністрацыйна-тэрытарыяльнай рэформы заключаецца ў стварэнні эфектыўнай і дэцэнтралізаванай сістэмы мясцовага самакіравання. Таму, не адбіўшыся пакуль на межах украінскіх абласцей, яна карэнным чынам перакроіла яе сістэму АТП на ўзроўні раёнаў і грамад.
Расійскае раздваенне
Змены ў адміністрацыйна-тэрытарыяльным падзеле постсавецкай Расіі праходзілі па двух напрамках. Першае — гэта кропкавыя спробы федэральнага ўрада (Расія фармальна з’яўляецца федэратыўнай дзяржавай) хоць неяк аптымізаваць падзел краіны на АТА першага ўзроўню, што вельмі моцна адрозніваюцца адна ад адной плошчай, колькасцю насельніцтва і эканамічнай вагой. Кожная такая спроба ўпіраецца ў неабходнасць змены Канстытуцыі і правядзення рэферэндуму ў рэгіёнах, статус або межы якіх плануецца мяняць.
Калі ў 1993 годзе ў складзе РФ было 89 рэгіёнаў, то цяпер іх (у міжнародна прызнаных межах Расіі — то-бок без акупаваных украінскіх тэрыторый) 83. У 2003−2008 гадах «скасавалі» 6 маланаселеных аўтаномных акругаў (АА). Комі-Пярмяцкую АА аб’ядналі з Пермскай вобласцю ў «новы» рэгіён, які атрымаў назву Пермскі край. Таймырскую і Эвенкійскую АА аб’ядналі з Краснаярскім краем, Усць-Ардынскую Бурацкую АА — з Іркуцкай вобласцю. Камчацкая вобласць і Каракская АА пасля аб’яднання ўтварылі Камчацкі край, Чыцінская вобласць і Агінская Бурацкая АА — Забайкальскі край.
З 2004 года адбылося ўжо некалькі спробаў аб’яднаць багатую нафтаздабывальную Нянецкую АА з Архангельскай вобласцю. Усе гэтыя спробы натыкнуліся на актыўны супраціў насельніцтва акругі.
Другі напрамак — гэта мудрагелістая расійская рэформа мясцовага самакіравання, дзякуючы якой у Расіі цяпер функцыянуюць дзве паралельныя сістэмы тэрытарыяльнага падзелу. З аднаго боку, гэта адміністрацыйна-тэрытарыяльны падзел для ажыццяўлення функцый дзяржаўнага кіравання, у рамках якога суб’екты федэрацыі дзеляцца на раёны, аймакі, кажууны, улусы, гарады рэгіянальнага значэння і гэтак далей. З іншага — гэта муніцыпальны падзел, створаны для арганізацыі мясцовага самакіравання. Яго структурнымі адзінкамі з’яўляюцца муніцыпальныя ўтварэнні — муніцыпальныя раёны, сельскія і гарадскія паселішчы, гарадскія акругі, унутрыгарадскія раёны, унутрыгарадскія тэрыторыі гарадоў федэральнага падпарадкавання.
У некаторых рэгіёнах Расіі адміністрацыйна-тэрытарыяльныя і муніцыпальныя адзінкі супадаюць цалкам, аж да назвы, а ў іншых — могуць істотна адрознівацца. Ствараецца ўражанне, што расійскія ўлады, праводзячы рэформу мясцовага самакіравання на еўрапейскі ўзор, вырашылі адначасова захаваць жорсткую вертыкаль улады, закансерваваную ў адміністрацыйна-тэрытарыяльным падзеле ўзору савецкага.
Чытайце таксама
