Бывший президент США Билл Клинтон признался, что глубоко сожалеет, что в 1994 году убедил Украину подписать Будапештский меморандум и отказаться от своего ядерного оружия. По мнению политика, Россия не вторглась бы в соседнюю страну, если бы у той все еще были силы ядерного сдерживания. Он также отметил, что всегда знал, что Владимир Путин не поддерживает данное Борисом Ельциным обязательство никогда не посягать на территориальные границы Украины. Но были ли у официальных Киева и Минска реальные шансы сохранить боеголовки у себя? Рассказываем, как проходили переговоры, существовали ли альтернативы принятому решению и как стало возможным такое соглашение.
«Котлета по-киевски» и договоренности в пуще
Распад Советского Союза, начавшийся на рубеже восьмидесятых — девяностых годов, подарил шанс на свободу входившим в него в республикам. А вот Западу принес головную боль.
К тому времени действовал Договором о нераспространении ядерного оружия, заключенный еще в 1968-м. Он устанавливал перечень ядерных государств и отмечал, что те страны, которые уже имели ядерное оружие на момент подписания в 1968 году (СССР, США, Великобритания, Франция и Китай), продолжают оставаться официальными владельцами такого оружия. Они не имели права его распространять, а все остальные государства — создавать.
Но ядерное оружие находилось на территории сразу четырех советских республик: России, Украины, Беларуси и Казахстана. Именно РФ после распада страны воспринималась преемницей СССР. Но в таком случае появлялось три новые ядерные державы. И было совершенно непонятно, что делать с их статусом.
Именно поэтому распада Советского Союза Запад не хотел. «Американцы, кстати, давали ясно понять, что за вычетом Прибалтики остальной Союз — наше дело, и они не заинтересованы в его дестабилизации», — вспоминал Георгий Шахназаров, помощник советского лидера Михаила Горбачева. В результате руководство США попало впросак. В своей знаменитой «куриной речи по-киевски» — выступлении 1 августа 1991-го перед украинским парламентом — президент США Джордж Буш-старший заявил, что американцы не поддержат тех, кто стремится к независимости и не будут помогать тем, кто «пропагандирует самоубийственный национализм, основанный на национальной ненависти» — то есть по сути высказался против украинской независимости.
Но через 17 дней после этого выступления в Советском Союзе произошла попытка госпереворота — знаменитый августовский путч ГКЧП. После его провала 24 августа Украина де-юре провозгласила независимость (на следующий день это же сделала и Беларусь). В итоге от речи Буша до провозглашения Киевом независимости прошло 23 дня.
Эти события не заставили Вашингтон изменить свою позицию относительно независимости республик. Петр Кравченко, первый министр иностранных дел Беларуси, писал в мемуарах о встрече с госсекретарем США Джеймсом Бейкером, случившейся в сентябре 1991 года на Генеральной Ассамблее ООН: «Мы разговаривали два часа, и Бейкер не скрывал, что Штаты не одобряют центробежные тенденции, связанные с распадом СССР». А вот ядерный вопрос был для его страны актуальным.
«В начале встречи Бейкер вел себя снисходительно, как бы демонстрируя: расскажи, какие проблемы вас волнуют, может, и мы заинтересуемся ими, — продолжал Кравченко. — Я рассказывал, что в новых условиях Беларусь вырабатывает свою шкалу национальных ценностей и приоритетов. Среди этих приоритетов я назвал и безъядерный статус. Тут госсекретарь заметно оживился, и наш разговор приобрел серьезный характер. <…> Бейкер даже не пытался скрывать, что проблема ядерного оружия беспокоит Америку больше всего. Он заявил, что от нашей позиции по этой проблеме прямо зависит и готовность Штатов рассмотреть варианты оказания нам конкретной помощи — как на чернобыльском направлении, так и при ликвидации последствий нахождения ядерного оружия на нашей территории».
Планы Америки полностью соответствовали желанию значительной части белорусов избавиться от ядерного оружия. После аварии на Чернобыльской АЭС отношение к ядерным технологиям в обществе стало отрицательным. В Декларации о государственном суверенитете, принятой в 1990-м, записали, что БССР «ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а республику — нейтральным государством». Но по состоянию на 1989 год на нашей территории находилось около 1180 стратегических и тактических ядерных боезарядов. За их обслуживание отвечали четыре ракетные дивизии, которые базировались около Пружан, Мозыря, Постав и Лиды.
8 декабря были подписаны Беловежские соглашения — Беларусь и Украина стали де-факто независимыми государствами. В документах было зафиксировано, что члены созданного тогда же СНГ «стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем». 18 декабря в Минск прилетел упоминавшийся Бейкер. «Перед встречей с [президентом России Борисом] Ельциным и Горбачевым [он] хотел прояснить нашу позицию в отношении ядерного оружия. Руководство Беларуси подтвердило, что мы заинтересованы в полном выводе с территории нашей страны всего ядерного оружия СССР и готовы вести по этой проблеме конструктивный диалог и с США, и с Россией», — вспоминал Кравченко.
Общая армия и быстрое согласие белорусов
Но вывести ядерное оружие в одно мгновение было невозможно. Поэтому в Беловежских соглашениях зафиксировали следующее положение: до вывода будет сохраняться «единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным соглашением». На практике (речь о соглашении от 21 декабря 1991-го, заключенном во время встречи лидеров СНГ в Алма-Ате) это выглядело так: решение о необходимости применения оружия принимается президентом России по согласованию с лидерами трех других стран.
Но если бы ядерный удар стал реальностью, то Минск и Киев, скорее всего, просто поставили бы перед фактом. В этом больше всего убеждают другие планы Москвы в военной сфере. Последний министр обороны СССР Евгений Шапошников предложил создать вместо советской армии Объединенные вооруженные силы (ОВС) содружества. В течение пяти последующих лет предполагалось сохранить под единым командованием все общие структуры. Независимые государства не должны были создавать свои собственные вооруженные силы.
От такой идеи сразу отказались страны Балтии, а также Молдова, Грузия и Украина. Военнослужащие последней уже в январе 1992-го приняли присягу на верность своей стране. Это было логично, ведь в таком случае контроль и за армией, и за вооружениями сохранялся бы за Москвой. А вот белорусы и другие страны согласились на вариант Шапошникова (к счастью, в нашей стране вскоре все же началось создание собственной армии).
В этих условиях отказ нашей страны от ядерного оружия выглядел полностью логичным. «Мы понимали, что добиться передачи административного контроля над размещенным на нашей территории ядерным оружием нереально. Против этого резко возражали и Россия, которая претендовала на ядерную монополию на постсоветском пространстве, и Соединенные Штаты, не заинтересованные в расползании ядерного потенциала СССР. Помимо того, даже самые общие расчеты показывали, что Беларусь никогда не сможет стать ядерным государством: только на поддержание стратегических ракет в состоянии боеготовности, текущий ремонт и профилактику, связанную с предотвращением возможных утечек радиоактивности, нам понадобились бы ежегодно сотни миллионов долларов. Таких денег у нас не было тогда, нет и сейчас. Да и в техническом плане мы к этому были не готовы: у нас не было ни соответствующих специалистов, ни специальной техники и предприятий», — писал в мемуарах Кравченко.
По соглашению от 21 декабря 1991-го, Беларусь, Украина и Казахстан должны были до 1 июля 1992-го обеспечить «вывоз тактического ядерного оружия на центральные предзаводские базы (речь о России. — Прим. ред.) для его разукомплектования под совместным контролем».
Борьба Москвы и Киева
Реально ли было договориться о том, чтобы оставить себе ядерное оружие или выторговать себе большие преференции? Ответить на этот вопрос как раз позволяет пример Украины. В этой стране ядерного оружия было еще больше, чем у нас. В 1991-м Киев располагал 1800−1900 ядерными боезарядами для стратегических ракет, а еще 2600 тактических ядерных боеголовок. На территории республики размещались две крупнейшие в СССР базы межконтинентальных баллистических ракет. Это делало Украину третьим крупнейшим ядерным государством в мире после США и России.
Первоначально Киев действовал заодно с Минском. В украинском обществе после Чернобыля также были сильны антиядерные настроения. В Декларации о государственном суверенитете Украины, принятой в 1990-м, отмечалось, что она хочет стать нейтральным государством и придерживается «трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерное оружие».
Официальный Киев подписал Беловежские соглашения, а затем соглашение от 21 декабря 1991-го в Алма-Ате. Об их положениях мы писали выше относительно Минска: обязательство стать неядерным государством, общий контроль над оружием до его вывода. Были зафиксированы и конкретные сроки — напомним, 1 июля 1992-го. В свою очередь стратегическое ядерное оружие, размещенное в Украине, планировалось разукомплектовать к концу 1994 года.
Как отмечал историк Юрий Федоров, действия Украины, которая охотно подписывала все документы об отказе от ядерного оружия, в тот момент объяснялись двумя причинами: «Первая — ее стремление избежать участия в каких-либо военных союзах. Вторая — представление о том, что наличие ядерного оружия на украинской территории будет привязывать Киев к оставшимся от бывшего СССР общим военным структурам. Из этого и вытекала линия на то, чтобы избавиться от него в максимально короткие сроки».
Но в начале 1992 года ситуация резко изменилась. Еще 23 февраля Украина нарушила график вывода тактического ядерного оружия, а 12 марта президент страны Леонид Кравчук объявил о приостановке этого процесса. По его мнению, у Киева отсутствовали доказательства, что выводимое оружие действительно уничтожается, поскольку у России не хватает на это мощностей. Фактически Кравчук опасался, что вывезенные боеголовки пополнят российский арсенал. Также он потребовал, чтобы демонтаж ядерного оружия производился под международным контролем, и предложил, чтобы на Украине был построен с западной помощью завод по ликвидации ядерных боеприпасов.
Россия резко выступила против и заявила, что Украина не имела и не будет иметь доступа к ядерному оружию. Историк Юрий Федоров так объяснял позицию Москвы: «Во-первых, было хорошо известно, что Россия (как, впрочем, и США) никогда не согласилась бы с присутствием иностранных инспекторов при разборке ядерных боеголовок. Последние являются средоточием наивысших достижений научно-технического прогресса, а также по ряду других причин относятся к наиболее охраняемым государственным секретам. Во-вторых, строительство в Украине объекта по демонтажу ядерного оружия предоставило бы в ее распоряжение технологию и оборудование, которое может использоваться для сборки и производства таких вооружений, их технического обслуживания, ремонта и так далее».
По мнению того же Федорова, действия Киева объяснялись борьбой нескольких политических группировок.
Первые (в ее число входили многие военные) полагали, что у Украины нет и не могло быть стратегических союзников, а «ядерное оружие является главной и в конечном итоге единственной гарантией безопасности [страны]». «Неужели кто-то лелеет надежду, что от возможного агрессора нас защитят американцы, немцы или французы? Нет, никто не захочет воевать за интересы Украины, подвергая опасности свои собственные национальные интересы», — пророчески писал в 1993-м генерал Владимир Толубко (в будущем первый заместитель начальника Главного управления разведки Минобороны Украины — заместитель начальника Генштаба по военной разведке. — Прим. ред.). Представители этой группы полагали, что даже небольшие ядерные силы сдерживания могут компенсировать неизбежное отставание Украины по другим современным видам вооружений.
Представители второй группировки (Федоров называет ее «радикально-националистической») соглашались, что ядерное оружие стране необходимо, вот только мотив был немного иным. Они считали, что Украина может и должна стать великой державой, а важнейшим атрибутом таких стран остается ядерное оружие.
Третьи, к которым принадлежал Кравчук и представители МИД, полагали, что неизбежный отказ от ядерного оружия должен быть обусловлен максимальными политическими и экономическими уступками как от Запада, так и от России.
Именно эта, третья, стратегия и была в итоге выбрана, после чего команда первого украинского президента резко повысила ставки. 5 апреля Кравчук подписал указ «О неотложных мерах по строительству Вооруженных Сил Украины». По нему Минобороны страны подчинялись все военные формирования, дислоцированные на территории страны. Среди них были 43-я ракетная и 46-я воздушная армии, связанные с ядерным оружием.
9 апреля Верховная рада в своем постановлении подчеркнула верность курсу на безъядерный статус. Но при этом депутаты посчитали целесообразным «не вывозить с территории Украины тактическое ядерное оружие» до тех пор, пока не будет «разработан и внедрен механизм международного контроля за его уничтожением с участием Украины». Правительству было дано поручение принять меры по техническому контролю за неиспользованием ядерного оружия, дислоцированного на территории страны. Минобороны поручили укомплектовать соответствующие части только украинскими военнослужащими. Комитетам и комиссиям Рады поручалось рассмотреть весь комплекс вопросов, относящихся к ядерному оружию.
Как раз в это время развертывался конфликт за обладание Черноморским флотом между Украиной и Россией. В апреле 1992 года Москва использовала против Организационной группы ВМС Украины комплекс радиоэлектронного подавления, который мешал военным поддерживать связь с Киевом и вел радиоперехват. Но в итоге решительные действия наших южных соседей заставили противника пойти на уступки.
Лиссабонский протокол и борьба за компенсацию
16 апреля 1992 года Ельцин и Кравчук подписали очередное соглашение. По нему Россия согласилась, чтобы украинские наблюдатели присутствовали на предприятиях, где производится разукомплектование боезарядов. Взамен Украина отказалась от идеи международного контроля за этим процессом. Также был принят протокол по срокам вывода тактических боеголовок. Процесс возобновился, и в начале мая последний такой боеприпас покинул Украину. В те дни Кравчук, находясь в Вашингтоне, подтвердил намерение Украины обрести в будущем безъядерный статус.
Еще одним успехом Киева стал саммит, прошедший 23 мая в Лиссабоне, столице Португалии. В нем приняли участие главы внешнеполитических ведомств США, России, Беларуси, Украины и Казахстана. Они подписали Лиссабонский протокол к Договору СНВ-1. Последний документ (Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений) был заключен еще в июле 1991 года в Москве между СССР и США. По нему страны должны были в течение семи лет сократить свои ядерные арсеналы.
Теперь же по Лиссабонскому протоколу бывшие советские республики тоже приняли на себя обязательства СССР. Общий контроль над ядерным оружием сохранялся (но главенствующую роль среди стран играла Россия). При этом Беларусь, Украина и Казахстан гарантировали, что «в возможно кратчайшие сроки» откажутся от статуса ядерных держав — точнее, присоединятся к Договору о нераспространении ядерного оружия. Кроме того, Беларусь, Украина и Казахстан приняли односторонние заявления. Каждая из стран подтвердила, что намерена уничтожить «все ядерное оружие, включая стратегические наступательные вооружения, расположенные на ее территории <…> в течение семилетнего периода, предусмотренного Договором о СНВ».
Казахстан ратифицировал протокол в июле того же 1992 года, Россия — в ноябре. Беларусь — в феврале 1993-го. Кстати, до этого времени наша страна де-юре являлась ядерной державой. В июле того же года Минск официально присоединился к Договору о нераспространении ядерного оружия.
А вот Украина не спешила — напомним, в ее планах было добиться как можно больших политических и экономических уступок для себя со стороны «больших игроков». В ноябре 1992 года первый заместитель премьер-министра Украины Игорь Юхновский увязал сроки вывода ядерного оружия с выплатой стране финансовой помощи. В начале 1993-го Киев настаивал на признании ядерных боезарядов собственностью Украины и выплате ей финансовой компенсации за потерю уранового сырья. Москва утверждала, что такое решение будет означать косвенное признание претензий Украины на получение статуса ядерной державы.
Летом 1993-го депутаты Верховной рады открыто связывали ратификацию договора «с предоставлением гарантий безопасности со стороны всех пяти ядерных держав и увеличением объемов американской помощи Украине». Компенсацию за безъядерный статус правительство оценивало в 2,8 млрд долларов, тогда как США обещали предоставить только 175 млн.
В ноябре 1993-го Верховная рада все же ратифицировала договор СНВ-1, но выдвинула дополнительное условие к Лиссабонскому протоколу — выплату финансовой компенсации за потерю потенциального сырья для украинских АЭС. Также Киев внес ряд оговорок к Договору (в том числе провозгласив ядерное оружие государственной собственностью Украины и заявив о намерении ликвидировать не все оружие, сохранив часть ракетно-ядерного арсенала за собой). США и Россия не признали этот документ.
В итоге в феврале 1994-го Рада окончательно ратифицировала Лиссабонский протокол и Договор об СНВ-1. В ноябре того же года Украина официально стала безъядерным государством.
Борьба за свои гарантии
Беларусь получила соответствующий безъядерный статус раньше, еще в июле 1993-го. Разница с Украиной составила чуть менее полутора лет.
Тогдашние белорусские власти действовали быстро. «Беларусь фактически была заложницей России. На ее поверхности было столько ядерного оружия, что можно было уничтожить всю Европу. Я считал это очень опасным делом, и как только мы подписали Беловежские соглашения, я сказал так: мы выведем ядерное оружие без предварительных условий, компенсаций, и мы будем делать это немедленно, потому что это угрожает гибелью белорусской нации, Беларуси», — вспоминал позже тогдашний руководитель Беларуси Станислав Шушкевич.
А вот Сергей Наумчик, представлявший в парламенте Белорусский народный фронт, считал, что оружие нужно было выводить, но на выгодных для Беларуси условиях. В качестве подтверждения своего тезиса он ссылался как раз на воспоминания Кравченко. Тот писал, что «в рамках белорусско-российских договоренностей с территории Беларуси были вывезены 87 ракет класса СС-25. Они были демонтированы на предприятии „Арзамас-3“. Из них получился <…> уран, который Россия потом продала Соединенным Штатам. В итоге этой сделки Россия получила более десяти миллиардов долларов. Это официальные данные, хотя российская оппозиционная пресса утверждала, что цена сделки была в несколько раз больше».
Как отмечают исследователи, «участие США в урегулировании „белорусской проблемы“ [с выводом ядерного оружия] было минимальным. Вашингтон только выделил средства на ликвидацию боезарядов и их носителей на территории государства в рамках Программы совместного уменьшения угрозы („Программа Нанна-Лугара“)». В мемуарах Кравченко приводится и конкретная цифра — 100 миллионов долларов. А вот исследователи говорят о несколько больших суммах — 240 млн. Также в рамках программ помощи со стороны Германии, Швеции и Японии были осуществлены проекты по повышению уровня ядерной безопасности в исследовательском комплексе в поселке Сосны. На этом помощь США Беларуси завершилась.
Украина же в общей сложности получила от этой программы до 500 млн долларов (по другой информации — даже более 850 млн). Кроме того, в документе о присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия имелось важное уточнение: «Настоящий Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа». Речь о Будапештском меморандуме.
Этим термином называют соглашения, которые Украина, Беларусь и Казахстан подписали на конференции ОБСЕ в Будапеште 5 декабря 1994 года. Ядерные державы — Россия, Великобритания и США — предоставили им гарантии безопасности в обмен на присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия и его вывод с территорий Украины, Беларуси и Казахстана.
В тексте было зафиксировано, что Россия, Великобритания и США «подтверждают Украине свое обязательство <…> уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины». Эти же страны зафиксировали свое обязательство «воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины, и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с ООН». Также они должны были «добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине, если она „станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия“». Аналогичный документ был заключен и с Беларусью.
Как оказалось позже, этот документ не сработал. Россия, одна из стран-гарантов, в 2014-м аннексировала украинский Крым и спровоцировала создание сепаратистских сил на востоке Украины, а в 2022-м осуществила полноценную агрессию в отношении этой страны.
Но украинская дипломатия в девяностых сделала все, чтобы защитить свою страну (тогда как белорусская скорее просто воспользовалась ситуацией и подписала Будапештский меморандум за компанию). Важно, что это было сделано в условиях, когда никаких шансов на сохранение ядерного оружия у нашей страны не было: ни технических возможностей, ни денег, ни согласия мировых держав (характеристика Кравченко относительно Беларуси, которую мы цитировали выше, во многом подходит и к Украине). Но наши южные соседи продемонстрировали желание добиться для себя как можно большего и заставили «больших игроков» считаться с собой — аналогичную картину мы наблюдаем в наши дни.
Читайте также
